บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารหลังการรัฐประหารปี 2549 ซึ่งเน้นศึกษาในช่วงรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร เป็นหลัก โดยใช้วิธีการศึกษาข้อมูลจากการวิจัยเอกสาร ด้วยการศึกษาค้นคว้าและเก็บรวบรวมข้อมูลจากหนังสือ เอกสาร รายงาน บทความ รวมถึงบทวิเคราะห์หรือข่าวจากสื่อต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการศึกษาในครั้งนี้ ผลการศึกษาพบว่า หลังการรัฐประหารในปี 2549 เป็นต้นมา ทหารได้เข้ามามีบทบาทและมีอิทธิพลทางการเมืองมาโดยตลอด แม้จะมีรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง โดยเฉพาะสมัยรัฐบาลนางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ก็ไม่สามารถจัดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารที่เหมาะสมได้ ส่วนหนึ่งเกิดจากข้อจำกัดทางด้านกฎหมาย การมีท่าทีในประนีประนอม และความเกรงใจต่อกองทัพ เพื่อหลีกเลี่ยงการเผชิญหน้ากับกองทัพซึ่งถือเป็นภัยคุกคามต่อเสถียรภาพของรัฐบาลอย่างหนึ่ง จึงทำให้กองทัพดำรงอยู่ในการเมืองต่อไป นอกจากนี้ การที่รัฐบาลพลเรือนสร้างเงื่อนไขที่ส่งผลต่อการเปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหาร โดยเฉพาะปัจจัยแวดล้อมภายนอก ทั้งความชอบธรรมของรัฐบาล การขาดเสถียรภาพในการบริหารงานจากวิกฤตความขัดแย้ง หรือการที่สถาบันพระมหากษัตริย์ได้รับผลกระทบกระเทือน ส่งผลให้ดุลยภาพในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารในระบอบประชาธิปไตยเปลี่ยนไป จนทำให้สามารถเข้าสู่อำนาจทางการเมืองอย่างเต็มรูปแบบและมีอำนาจเหนือพลเรือนในปี 2557
อรรถพล เมืองมิ่ง. (2560). การจัดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารที่ผิดพลาด จากรัฐประหารปี 2549 สู่รัฐประหารปี 2557 : บทเรียนสู่สังคมไทยเพื่อการปฏิรูปกองทัพ. วารสารรัฐศาสตรปริทรรศน์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ปีที่ 4 ฉบับที่ 2 (กรกฎาคม-ธันวาคม 2560) หน้า 83-115บทนำ
ตามหลักประชาธิปไตยโดยทั่วไป อำนาจทางการเมืองจะต้องมีความ สัมพันธ์หรือความเชื่อมโยงจากประชาชน ตลอดจนการถูกใช้โดยสถาบันทางการเมืองที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนหรือพลเมืองของรัฐนั้น ๆ และกองทัพก็เปรียบเสมือนเครื่องมือของรัฐที่จะต้องอยู่ภายใต้อำนาจการบังคับบัญชาจากผู้กุมอำนาจรัฐ นั่นคือ รัฐบาล พลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง แต่ในทางกลับกันกองทัพและทหารที่ไม่ได้มีความเชื่อมโยงทางการเมืองกับประชาชนโดยตรงมักจะแสดงบทบาทในทางการเมืองอยู่บ่อยครั้งและกลายมาเป็นผู้กุมอำนาจรัฐนั้นเสียเอง ดังนั้น หากเมื่อใดที่กองทัพเข้ามามีอำนาจหรือแสดงบทบาททางการเมืองแล้วประชาธิปไตยก็มักจะถูกบั่นทอนลงทันที เห็นได้จากกรณีในหลายประเทศที่กองทัพหรือทหารมักจะเป็นส่วนหนึ่งในอุปสรรคประการสำคัญที่คอยขัดขวางการพัฒนาประชาธิปไตยจากการแทรกแซงทางการเมืองเพื่อการสถาปนาอำนาจเหนือรัฐบาลพลเรือนหรือการแสวงหาอำนาจเพื่อกำหนดกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ที่เอื้อประโยชน์ต่อกองทัพ หรือแม้กระทั่งการกระทำให้ได้มาซึ่งอำนาจในการปกครองประเทศผ่านการข่มขู่ คุกคาม หรือการใช้กำลังทำการก่อกบฏ ยึดอำนาจ หรือการรัฐประหาร โดยส่วนใหญ่มักพบในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาที่ระบบการเมืองการปกครองอยู่ในระยะของการเปลี่ยนผ่านไปสู่ประชาธิปไตย จนทำให้อำนาจและบทบาทของกองทัพถูกควบคุมและจำกัดลง ซึ่งมักจะอาศัยสถานการณ์ทางการเมืองที่รัฐบาลพลเรือนในขณะนั้นขาดความชอบธรรม เกิดความล้มเหลวในการบริหารประเทศ โดยที่การกระทำดังกล่าวมักสำเร็จได้อย่างเรียบง่าย
ในบริบทของประเทศที่กำลังพัฒนานั้น ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ทหารและกองทัพถือเป็นกลุ่มอำนาจที่เก่าแก่ทั้งยังเป็นสถาบันที่ทรงอิทธิพลและเป็นตัวละครที่มีบทบาทสำคัญต่อการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองเป็นอย่างมาก ส่วนหนึ่งเพราะสังคมได้ให้การยอมรับกองทัพในฐานะผู้ปกป้องประเทศจากสงครามต่าง ๆ และการรุกรานจากเจ้าอาณานิคม ทำให้กองทัพมีภาพลักษณ์ที่ดีในสายตาของสังคม อีกทั้งการได้รับการสนับสนุนจากโลกตะวันตกในการต่อต้านการขยายตัวของลัทธิคอมมิวนิสต์ในช่วงของสงครามเย็นก็เป็นส่วนหนึ่งที่ทำให้กองทัพมีความเข้มแข็งและมีความเป็นชาตินิยมสูงมากขึ้น จนกลายเป็นยุคแห่งทหารเป็นใหญ่และมีพลังเป็นด้านหลักทางการเมือง นอกจากนี้กองทัพยังมีความเป็นสถาบันที่มีความโดดเด่นในแง่สมรรถนะการใช้กำลังและการจัดโครงสร้างอำนาจภายในองค์กรที่มีความเข้มแข็งซึ่งแตกต่าง จากองค์กรหรือสถาบันอื่น ๆ ทางสังคม ไม่ว่าจะเป็นการมีการบังคับบัญชาแบบรวมศูนย์ และเป็นลำดับชั้น การมีระเบียบวินัย มีการติดต่อสื่อสารกันภายในองค์กร รวมถึงการมีความสามัคคีเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันอย่างแน่นแฟ้นในลักษณะของความเป็นเอกเทศ และสามารถในการพึ่งพาตนเองได้ เช่น กรณีประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ที่กองทัพมักมีลักษณะเด่นในการสถาปนาระบอบอำนาจนิยม ซึ่งการแทรกแซงทางการเมืองมักไม่ใช่เรื่องของบุคคลหรือกลุ่มบุคคล หากแต่เป็นเรื่องขององค์กรหรือสถาบันโดยรวม รวมถึงลักษณะที่เกี่ยวพันกับภูมิหลังทางประวัติศาสตร์ทางการเมืองทั้งในระดับโครงสร้างอำนาจรัฐ และพื้นฐานทางวัฒนธรรมในแต่ละประเทศ ตลอดจนการสร้างวาทกรรมเกี่ยวกับความมั่นคง การปกป้องสถาบัน และการสร้างความปรองดองของคนในชาติ เช่นนี้ทำให้การแทรกแซงทางการเมืองของทหารและกองทัพจึงมักเกิดอยู่บ่อยครั้ง
สำหรับประเทศไทยแล้ว นับตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 ถึงปัจจุบัน เมื่อพิจารณาจากสถิติของการแทรกแซงทางการเมืองของทหารหรือกองทัพแล้วดูจะเป็นเรื่องปกติ ไม่ว่าจะเป็นการก่อกบฏ รัฐประหาร หรือแม้กระทั่งการมีอำนาจเหนือรัฐบาลพลเรือน การเป็นผู้กำหนดตัวผู้นำรัฐบาล การพิทักษ์รัฐบาลที่เป็นเสมือนตัวแทนของกองทัพ การวางรากฐานทางอำนาจโดยการกำหนดกฎเกณฑ์ โครงสร้างเพื่อเอื้อประโยชน์แก่กองทัพผ่านการตรากฎหมายหรือรัฐธรรมนูญ ตลอดจนการมีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐบาลพลเรือน จึงกล่าวได้ว่าการแทรกแซงของทหารในการเมืองจึงกลายเป็น “กฎ” มากกว่าเป็น “ข้อยกเว้น” นอกจากนี้ หากพิจารณารายชื่อของนายกรัฐมนตรีไทยหลังจากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 พบว่าส่วนใหญ่มักจะเป็นทหารทั้งที่มาจากกระบวนการสรรหา เสนอชื่อ รวมถึงการปกครองของรัฐบาลทหารหรือรัฐบาลที่เป็นตัวแทนทหารซึ่งมีระยะเวลาการครองอำนาจมากกว่ารัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง อันเป็นการสะท้อนถึงการมีอิทธิพลของทหารต่อการเมืองได้เป็นอย่างดี
แม้ภายหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬจะทำให้กองทัพถูกลดบทบาททางการเมืองอย่างชัดเจน และการมีรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ก็ได้สร้างปรากฏการณ์ใหม่ในทางการเมืองที่ทำให้รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งมีเสถียรภาพและมีความเข้มแข็งจนเชื่อมั่นว่ากองทัพจะไม่สามารถเข้าแทรกแซงทางการเมืองได้ แต่กองทัพกลับอาศัยสถานการณ์ความขัดแย้งทางการเมืองที่สุกงอมในการทำรัฐประหารในปี 2549 จนทำให้ทหารและกองทัพกลับเข้ามามีบทบาทในทางการเมืองอีกครั้ง อย่างไรก็ตาม แม้ภายหลังจะมีรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง โดยเฉพาะพรรคการเมืองภายใต้การกำกับของ พ.ต.ท. ทักษิณ ที่เคยถูกกองทัพทำรัฐประหารจะได้ก้าวขึ้นมามีอำนาจในทางการเมืองอีกครั้ง แต่กลับไม่สามารถปฏิรูปกองทัพหรือจัดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารภายใต้ระบอบประชาธิปไตยได้อย่างเหมาะสม อีกทั้งยังปรากฏภาพของการประนีประนอมระหว่างรัฐบาลและกองทัพจนถูกมองว่าเป็นความเกรงใจทหารหรือการเอื้อประโยชน์ให้กองทัพเพื่อให้รัฐบาลบริหารประเทศได้อย่างราบรื่นโดยปราศจากการแทรกแซงของกองทัพ แต่ท้ายที่สุด กองทัพก็เลือกจะเข้าแทรกแซงทางการเมืองอีกครั้งในการรัฐประหารในปี 2557 จนทำให้กระบวนการ พัฒนาประชาธิปไตยต้องหยุดชะงักลง
ดังนั้น บทความนี้จึงมุ่งเน้นอธิบายถึงการจัดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารหลังการรัฐประหารปี 2549 ที่ถือว่าเป็นความผิดพลาดจนนำมาสู่การรัฐประหารในปี 2557 ซึ่งถือเป็นบทเรียนสำคัญที่สังคมไทยต้องตะหนักและร่วมกันปฏิรูปในการกำหนดบทบาทใหม่ของกองทัพภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตย รวมถึงการจัดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารเพื่อให้เกิดดุลยภาพในกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยในอนาคต
ทบทวนวรรณกรรมว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารในระบอบประชาธิปไตย
ความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหาร (Civil-Military relations) ถือประเด็นที่มีความสำคัญยิ่งต่อการศึกษาพัฒนาการของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมักจะอยู่ภายใต้กรอบแนวคิดระบอบประชาธิปไตยแบบตะวันตก คือความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์และมั่นคง หากอธิบายความหมายของความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารอย่างกว้าง ๆ แล้ว จะหมายถึงความสัมพันธ์อันซับซ้อนระหว่างองค์กรภาคประชาสังคม (Civil society) และองค์กรหรือสถาบันทางทหาร (Military organization) และเมื่ออธิบายอย่างแคบ ๆ จะอธิบายถึงความสัมพันธ์ระหว่างผู้นำที่เป็นรัฐบาลพลเรือนที่มีที่มาจากการเลือกตั้งตามระบอบประชาธิปไตยและผู้นำทางทหารหรือผู้นำของกองทัพ ซึ่งการศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารนี้มักจะถูกตั้งอยู่บนสมมติฐานที่ว่า พลเรือนมีอำนาจเหนือกองทัพ และกองทัพต้องอยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือน ดังนั้น การอธิบายในเรื่องนี้จึงมักเป็นการอธิบายถึงวิธีการควบคุมทหารโดยพลเรือน (Civilian control of military) และความเป็นวิชาชีพของทหาร (Military professionalism) อย่างไรก็ตาม การศึกษาและการอภิปรายเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารนั้น ไม่จำกัดเฉพาะการควบคุมทหารโดยพลเรือน แต่จะต้องมีการอธิบายถึงความเป็นสถาบันทางทหาร ความเป็นวิชาชีพของทหาร การสงคราม และปฏิสัมพันธ์ของทหารต่อความเป็นประชาธิปไตยในระดับสากลเช่นกัน การศึกษาความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารในแต่ละภูมิภาคหรือประเทศย่อมมีลักษณะความแตกต่างกันตามบริบทแวดล้อมภายในและภายนอก แต่มีนักวิชาการหลายคนที่พยายามจำแนกลักษณะของความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารไว้ หากแต่มีหลักเกณฑ์และตัวชี้วัดที่แตกต่างกันออกไปตามแนวคิดหรือมุมมองของนักวิชาการ เช่น Claude E. Welch & Arthur K. Smith จากงานเขียน Military Role and Rule: Perspectives on Civil-Military ที่จำแนกตามระบบการเมืองภายในประเทศเป็นหลัก หรือ Janowitz ในงานเขียน The Military in the Political Development of New Nation : An Essay in Comparative Analysis ที่แบ่งตามระบอบการปกครอง ขณะที่ Mark Beeson & Alex Bellamy ในงานเขียน Securing Southeast Asia: the Politics of Security Sector Reform ที่มองจากความเป็นทหารวิชาชีพและความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารแต่จะเน้นไปที่ภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มากกว่าประเทศตะวันตก เป็นต้น Finer ได้กล่าวไว้ว่า “กองทัพ คือ สถาบันที่สร้างขึ้นมาเพื่อปกป้องสังคมการเมือง แต่หากมีอำนาจมากก็จะกลายเป็นภัยต่อสังคมการเมืองได้เช่นกัน” ดังนั้น การจัดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารในสังคมที่เป็นประชาธิปไตย พลเรือนจะต้องเป็นใหญ่เหนือทหาร (Civilian supremacy) และกองทัพ (รวมถึงกำลังตำรวจ) จะต้องถูกควบคุมและอยู่ภายใต้คำสั่งของรัฐบาลพลเรือนอย่างถูกต้องตามกระบวนการประชาธิปไตย เพื่อเป็นการป้องกันการขยายบทบาทและอิทธิพลของทหารในทางการเมืองซึ่งอาจจะส่งผลเสียต่อการดำรงอยู่ซึ่งระบอบประชาธิปไตย สำหรับการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั้น Richard H. Kohn มองว่า ทหารถือว่าสถาบันทางการเมืองสถาบันหนึ่งที่มีความเป็นประชาธิปไตยต่ำที่สุด และมักจะมีสิ่งที่เรียกว่าธรรมเนียมปฏิบัติที่ขัดกับหลักเสรีภาพส่วนบุคคล หลักเสรีภาพของประชาชนอยู่มากที่สุดเช่นกัน ซึ่งสิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นค่านิยมสูงสุดในสังคมประชาธิปไตย ดังนั้น การควบคุมทหารภายใต้พลเรือน หมายถึง การที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายพลเรือนที่มีที่มาจากกระบวนการประชาธิปไตยคือได้รับเลือกตั้งจากประชาชนทำหน้าที่เป็นผู้ควบคุมฝ่ายทหาร ซึ่งการควบคุมโดยพลเรือนนี้จะทำให้ค่านิยม ความสถาบัน และการตัดสินใจของทหารหรือกองทัพที่มักจะอยู่กับผู้นำทางทหารมาตั้งอยู่บนฐานเจตจำนงของประชาชนมากขึ้น ในสังคมที่จะเป็นประชาธิปไตยได้นั้น นอกจากที่ทหารจะต้องถูกควบคุมโดยรัฐบาลพลเรือนแล้ว ยังจำเป็นต้องแยกทหารออกจากการเมืองอย่างชัดเจน และต้องเน้นการสร้างความเป็นทหารวิชาชีพ ซึ่งตามแนวคิดของ Huntington มองว่า จะต้องแยกทหารออกจากภารกิจของพลเรือนอย่างชัดเจนไม่ให้ทำงานทับซ้อนกันกับรัฐบาลพลเรือน โดยรัฐบาลพลเรือนมีอำนาจและทำหน้าที่ในการปกครองประเทศและบริหารกิจการในด้านต่าง ๆ ส่วนทหารมีหน้าที่ป้องกันประเทศจากภัยคุกคามภายนอก และการป้องกันประเทศจากภัยความมั่นคงต่าง ๆ ซึ่งรัฐบาลพลเรือนจะต้องเคารพอิสระของทหารที่จะปฏิบัติหน้าที่ต่อขอบเขตอำนาจของทหารเช่นกัน โดยรัฐบาลจะต้องไม่เข้าไปยุ่งหรือก้าวก่ายภารกิจด้านการทหาร เนื่องจากทหารอาชีพนั้นจะเป็นทหารที่สนใจเฉพาะเรื่องของทหารเท่านั้น อย่างไรก็ตาม จำเป็นจะต้องพัฒนาขีดความสามารถของทหารเพื่อให้บรรลุภารกิจของทหารด้วยเช่นกัน Huntington ยังได้ความสำคัญกับความพยายามที่จะทำให้อำนาจทางการเมืองของพลเรือนมีความเข้มแข็งขึ้น โดยการลดความเป็นอิสระของสถาบันทหารเพื่อที่จะลดบทบาทของทหารให้ต่ำลง เช่นนี้จะทำให้ทหารวางตัวเป็นกลางทางการเมืองและไม่อยากเข้ามาเกี่ยวกับการเมือง ขณะที่ Anthony W. Forster ที่มองในมุมร่วมว่า หากรัฐบาลพลเรือนขาดความสามารถในการปกครองประเทศหรือมีความละเลยในการที่จะควบคุมทหารแล้วก็เท่ากับว่ารัฐบาลยอมรับกับการสร้างเงื่อนไขที่จะทำให้ระบอบอำนาจนิยมก่อตัวขึ้นหรือหวนกลับคืนมาอีกครั้ง ซึ่งอาจจะส่งผลต่อกระบวนการพัฒนาประชาธิปไตยและเสถียรภาพของระบอบประชาธิปไตย อย่างไรก็ตาม Alfred Stepan ได้โต้แย้งแนวคิดของ Huntington ว่า แนวคิดดังกล่าวไม่ได้พิจารณาถึงบทบาทของทหารในบริบทของประเทศกำลังพัฒนาอย่างเพียงพอ อีกทั้งไม่เหมาะสมที่จะใช้กับประเทศที่มีปัญหาภัยคุกคามจากภายใน เช่น กลุ่มแบ่งแยกดินแดน หรือกลุ่มก่อการร้าย รวมทั้งกลุ่มเคลื่อนไหวที่มีแนวคิดแบบคอมมิวนิสต์ในช่วงของสงครามเย็น เป็นต้น หากกีดกันทหารออกไปจากภารกิจด้านการปกครองอย่างสิ้นเชิงจะเป็นอันตรายมากกว่าผลดี ดังนั้น ทหารจึงจำเป็นต้องมีบทบาทก้าวก่ายภารกิจบางอย่างของพลเรือนด้วยเช่นกัน ซึ่ง Stepan เห็นว่าแนวคิดนี้ใช้ได้เฉพาะประเทศที่ไม่มีภัยคุกคามเท่านั้น ดังนั้น การศึกษาในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารจึงเป็นสิ่งสำคัญและจำเป็นที่ต้องจะศึกษาควบคู่กับเรื่องบทบาทของทหารในทางการเมืองไปพร้อม ๆ กัน โดยเฉพาะการจัดการความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารที่จะต้องพยายามทำให้พลเรือนซึ่งหมายถึงผู้นำรัฐบาลที่มาจากกระบวนการเลือกตั้งตามวิถีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในการควบคุมกองทัพหรือทหาร รวมถึงการสร้างจิตสำนึกให้ทหารรู้สึกว่าความมั่นคงของชาติมิได้มุ่งเน้นเพียงอำนาจอธิปไตยของชาติเพียงอย่างเดียว แต่ยังหมายถึงการพิทักษ์ประชาธิปไตยและคุ้มครองประชาชนให้มีสิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคเท่าเทียม สาเหตุนี้เนื่องจากโดยทั่วไปแล้วกองทัพจะเป็นสถาบันที่มีความเป็นเอกภาพและเอกเทศจากสถาบันอื่น รวมถึงการมีลักษณะของอำนาจนิยม ดังนั้น การป้องกันการเข้ามามีบทบาททางเมืองของกองทัพและทหารจึงถือเป็นสิ่งสำคัญเพื่อรักษาสถานภาพของประชาธิปไตยเอาไว้และไม่ให้หยุดชะงักลง
โปรดติดตามต่อใน
การจัดความสัมพันธ์ระหว่างพลเรือนและทหารที่ผิดพลาด จากรัฐประหารปี 49 สู่รัฐประหารปี 57 : บทเรียนสู่สังคมไทยเพื่อการปฏิรูปกองทัพ (ตอนที่ 2)